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环境污染治理法律问题研究---------以环境资源审判专门化为视角

来源:   发布时间: 2017年06月26日

  环境污染治理法律问题研究

  ---------以环境资源审判专门化为视角

  一、环境资源审判专门化的发展进程

  环境问题的严重性以及环境纠纷的复杂性,使环境资源审判专门化越来越凸显其重要性,并在世界范围内呈现出一种不可遏止的发展趋势。最高人民法院于2016年发布了《中国环境资源审判》(白皮书),介绍中国环境资源审判从初创探索逐步走向规范成熟的发展历程。我国环境资源审判专门化经过20多年的实践探索,对于有效解决环境资源纠纷,惩治环境资源犯罪,尤其是推动环境公益诉讼制度的建立和发展发挥了重要作用。据白皮书统计,2014年1月至2016年6月,全国法院受理环境资源类案件共计335773件,审结290095件。其中,涉及环境资源的民事案件居多。

  但是,我国环境资源审判专门化无论在法律依据、机构设置、专业化能力,还是审判机制等方面均存在一定的困境,制约其作用的有效发挥。近年来,最高人民法院推进审判专门化,逐步构建起包括审判机构、审判机制、审判规则、审判理论和审判团队的“五位一体”环境资源专门化审判体系。2014年6月,最高法院设立环境资源审判庭,集中推进专门审判机构建设,系统的环境资源审判专门化改革由此开始。所谓环境资源审判专门化,是指设立专门审判机构和审判人员,运用专门理念和程序规则,对环境资源案件进行专门审理的制度和过程。推进环境资源审判专门化,必须实现审判机构和法官队伍的专业化,重视确立现代环境资源司法理念,加强审判机制专门化探索,建立专门化的审判规则和程序。2016年6月,最高人民法院发布《关于充分发挥审判职能作用为推进生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障的意见》。该意见明确了环境资源审判的职责范围和受理案件类型,即依法审理涉环境污染防治和生态保护案件、涉自然资源开发利用案件、涉气候变化应对相关案件和生态环境损害赔偿诉讼案件。

  二、环境资源审判专门化的基本特性

  环境资源审判专门化具有专业性、时代性、系统性三个基本特性。[1]综合起来看,这三个基本特性是环境资源审判必须走专门化的理论依据,也是决定了环境资源审判专门化建设是开放的,多元的。

  (一)、专业性

  社会生活的日趋复杂决定着人类劳动分工的日趋细化,使劳动的专业化成为社会发展的一个必然现象。专业性是专门化建设的前提,专业性不强,也就不需要搞专门化。专门化能够突出专业性,从职业角度看,专业性是指专门从事某种职业所需具备的专业要求、作业规范等方面的特性。专业化与专门化是一对内容交叉但角度不同的概念,两者都是职业分化的需要,也是实现职业分工的基础。专门化重在措施与落实,是实现专业化的手段和方法;专业化重在过程和结果,是推进专门化的目标和方向。实现专业化,体现专业性,工作措施的专门化必不可少。

  专业性是环境资源审判专门化的天然特性,亦是现代职业专业化的一项重要内容。例如在环境侵权案件中,在认定因果关系方面,需要法官掌握对环境污染的成因、危害性做出科学的判断。这就需要法官具有丰富的科学知识,而科学知识也是不断发展的,不断更新的,也就是说,环境资源审判专业性是不断发展的,同时也不能忽视科学研究领域的开放性。法律具有滞后性,著名法学家萨维尼曾说:“法律自公布之日起,即逐渐与时代脱节。欲以一次立法规范未来不断发展变化的社会生活,实属不可能。”[2]因此,环境资源审判专门化进程中必须始终坚持专业性要求,注重其与其他审判业务“和而不同”的特点,认真探索梳理环境资源审判应有的特殊理念、规则、程序和机制体制,以实现环境资源审判的专业化为目标,以是否有利于实现专业化、体现专业性作为决策依据,并以此检验各项措施的实施成效。

  (二)、时代性

  司法活动是适应不同经济社会发展阶段的需要,是一个历史的演进过程。每个时期的审判专门化打上了时代的烙印,并赋予其与时俱进的特点。在不同的历史时期,人们对生态环保的认识也在变化,带有显著地时代印记。当前,绿色、低碳、环保、可持续发展的理念已成为全世界对人与自然关系认识的主流。传统审判业务的区分上,我国将其分为刑事、民事和行政三类。基于审判流程管理考虑,又形成了立案、审判、执行,以及审判监督、国家赔偿等业务类型。伴随着特殊类型案件的审判需要,逐渐细化形成了商事、知识产权、海事海商、环境资源审判等专门化审判业务。这些围绕特殊案件审理需要进行的专业分工,实际上是运用专门化措施对传统分工进行的“业务重组”和“流程再造”。其中,环境资源审判要以贯彻预防为主、保护优先的原则,这就必须有前瞻性,时刻关注当前和今后一个时期国家发展大局,做科学发展观的引领者,执行者。

  党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设摆上更加重要的战略地位,党的十八届五中全会和“十三五”规划纲要又将绿色发展确立为五大发展理念之一,并从加强环境治理和发展绿色经济等方面作出系列重大决策部署。根据中央决策部署,最高人民法院以新发展理念为指引,把环境资源审判专门化确定为一项重要的司法政策,制定出台《关于充分发挥审判职能作用为推进生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障的意见》,积极构建审判机构、审判机制、审判规则、审判理论和审判团队专门化体系,推动各级人民法院切实发挥环境资源审判职能作用,依法公正高效审理各类环境资源案件,为加快推进生态文明建设与绿色发展提供有力的司法服务和保障。

  (三)、系统性

  生态文明建设是建立人与自然的和谐关系,是实现中国可持续发展的必然选择,也是带有全局性、紧迫性、长期性的战略任务。环境资源审判面对环境和资源两类案件,跨越刑事、民事、行政三大诉讼门类,涉及实体法和程序法、基本法和单行法、国内法和国际法、公共利益与个体利益、法律判断与技术判断等多个领域,具有高度的复合性和专业技术性,并具有社会本位、国家干预、公私法融合等特征。环境资源审判首先要处理好经济发展与环境保护之间的关系,全面统筹各方面的利益诉求,努力追求政治效果、法律效果和社会效果的统一。[3]从宏观架构看,环境资源审判体系的专业化构建是核心,与此相关的司法与执法联动系统、纠纷多元化解系统、规范有序的公众参与系统,以及环境资源法律共同体的构建等,都是不能忽略的重要方面。从具体内容看,环境资源审判的案件范围、裁判规则、职业理念、工作机制、专门机构和理论研究等方面均需要系统构建。

  推进环境资源审判专门化,不仅需要按照专业化标准锻造专门审判机构,其他审理此类案件的业务部门也要遵循专业化的规则要求;不仅需要审判机关按照现代环境司法理念裁判案件,检察机关、行政执法部门也要依照理念的指引做好相关分工、配合以及监督、制约工作;不仅需要司法、执法实现环境资源保护的专业性,还要结合专业工作积极宣传理念、规则,营造公众有序参与环境资源保护的良好氛围。因此,我们要认识到,环境资源案件存在范围广、影响大、周期长等特点,将环境司法和行政执法纳入社会综合治理体系,搭建高效的沟通协调机制、应急联动机制、信息共享机制、多元纠纷化解机制,环境资源审判专门化具有极强的系统性要求,应当是一个各要素有机联系、协调作用的体系性发展过程。

  (四)、多元性

  马克思主义观点认为,一切事物都是相互联系的,不断发展的,也是矛盾对立的。随着时代的发展,内在的矛盾也不断变化,表现出复杂的多元性。在社会科学中,多元化是指不同种族、民族、宗教或社会群体在一个共同文明中或共同社会框架下,持续并自主的参与及发展自有传统文化或利益。在多元社会的观念下,社会反对任何歧视政策,任何人不论性别、种族、民族、宗教、等,都不应有任何歧视和差别对待,多元社会应互相包容和彼此尊重,任何人的自由意见和立场都必须尊重,多元社会是对自由的保障。环境资源审判专门化是一项顺应时代潮流的新的法律制度改革。新兴的利益法学和评价法学承认了社会生活的复杂性与抽象概念涵摄的有限性,主张确立一个由指导性原则以及内容尚需具体明确的价值准则组成的开放体系。[4]

  生态文明建设首先是生态文化建设,生态文化建设的核心就是一种行为准则,一个价值观念。通过环境保护法可以看出,环境保护立法支持的多元化的观点,因此,环境资源审判也要体现对多种利益的保护。最高人民法院《关于充分发挥审判职能作用为推进生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障的意见》中适时提出要确立“严格执法、维护权益、注重预防、修复为主、公众参与”等现代环境资源司法理念,着力把环境资源审判专门化不断推向新的更高层次。现代环境审判理念外在表现形式有:构建人类命运共同体、环境正义、保护优先、严格执法、维护权益、注重预防、修复为主、公众参与等。因此,要加强审判理念的多元化思维的塑造,避免顾此失彼。

  三、环境资源审判专门化实践面临的主要问题和困境

  环境资源问题是一个综合问题,环境资源问题的解决需要各界真正重视,达成共识,并在此基础上制定切实可行的落实方案。司法只是其中一个环节,单就环境资源审判专门化的实践而言,在取得一定成就的同时,仍然存在一些亟待解决的问题和困境。

  (一)、专门机构建设尚未到位。

  虽然最高人民法院已经成立环境资源审判庭并承担对下级法院环境资源民事案件的审判指导职能,但全国尚未形成统一的环境资源审判专门机构设置模式,各地实践差别很大。截至2016年底,尚有部分高院未成立环境资源审判的专门机构。长期以来,环境资源审判在我国一直呈点状分布,即除少数地区设有专门法院和专门审判机构以外,环境资源案件大多由刑事、民事、行政等传统审判部门分散审理,系统性环境资源审判专门化改革相对滞后,专业化审判组织和人才基础比较薄弱。在高级、中级人民法院和环境资源案件较多的基层人民法院尚未设立专门的环境资源审判庭、合议庭或者巡回法庭,尚未设立以流域等生态系统或以生态功能区为单位的跨行政区划环境资源专门法院。

  (二)、审判机构和法官队伍的专业化程度不高。

  环境资源类案件专业化程度高,不仅要求法律知识和司法经验的专门化,更为重要的是环境科学领域的专业素养,这是行使环境资源案件判断权的重要前提和保障,但从各地环境资源审判人员的知识结构来看,同时兼具法律知识与环境科学知识的审判人员很少。尚未设立以流域等生态系统或以生态功能区为单位的跨行政区划环境资源专门法院,尚未培养一批既精通法律又熟悉专业知识、既善于审理案件又具有较强研究能力的专家型法官人才、打造一批符合法官员额制、办案责任制、审判管理扁平化等改革要求和适应归口审理需求的专业化审判团队和构建一批既围绕环境资源司法实务问题又针对环境资源审判基础性、全局性、前瞻性理论问题开展研究的专业化司法智库。

  (三)、环境资源案件的管辖制度需要进一步完善和整合。

  由于环境资源案件的特殊性,环境资源案件的集中管辖或专属管辖已成为主流模式,各级人民法院坚持以服务和保障绿色发展的现代环境资源司法理念为引领,将切实维护人民群众环境权益作为环境资源审判工作的出发点和落脚点,倡导和践行绿色司法、恢复性司法,依法独立公正审理好每一起环境资源案件,不断加大预防原则的适用力度,落实以生态环境修复为中心的损害救济制度。但是各地一审环境资源案件集中、专属管辖的程度极不平衡,虽然不同程度地实现了与原行政区划适当分离的管辖制度,但并未真正实现基于环境系统和生态系统划定管辖范围。而且,部分环境资源案件与海事法院的管辖权划分存在冲突和竞合,需要进一步完善和整合。[5]

  (四)、环境资源审判尚未形成单独的评价体系。

  长期以来,案件审理的数量一直是衡量法官工作量的重要评价指标。在司法改革的背景下,环境资源类案件总量不大,但审理的专业化程度高,举证技术难度大,但迄今尚未形成环境资源审判的单独评价体系,现行评价体系无法准确反映和衡量环境资源审判的专业性和特殊性。不仅如此,我国环境资源审判的专门化水平还不高,特别是专门化审判规则和程序还未形成。近年来,最高人民法院出台了不少司法解释和规范性文件,使环境污染、自然资源开发利用、生态环境公益诉讼以及气候变化应对相关案件的审判规则和程序得到了不断完善,并有效地指导了环境资源审判实践。尽管如此,推进环境资源审判专门化仍未形成既遵循职权法定原则又鼓励探索创新的改革思路,也未形成单独的评价体系。

  四、环境资源审判专门化的基本方法及路径

  环境资源审判专门化要以创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念及其蕴含的哲学原理为指导,统筹谋划,突出重点,积极构建审判机构、审判机制、审判规则、审判理论和审判团队专门化体系,推动各级人民法院切实发挥环境资源审判职能作用,依法公正高效审理各类环境资源案件,为加快推进生态文明建设与绿色发展提供有力的司法服务和保障。进一步促进环境资源审判的专业化,不断提升司法水平。

  (一)、重视确立现代环境资源司法理念。

  党的十八届四中全会指出,“用严格的法律制度保护生态环境,加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度,强化生产者环境保护的法律责任,大幅度提高违法成本。”建设生态文明和加强环境资源保护离不开司法服务和保障,而环境资源审判专门化就是人民法院推进生态文明建设和环境资源保护所建立的必要而特殊的法律服务保障机制。鉴于此,最高人民法院于2014年6月专门设立了环境资源审判庭,重视在环境资源审判领域培养和贯彻绿色发展司法理念,进而在《关于充分发挥审判职能作用为推进生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障的意见》中适时提出要确立“严格执法、维护权益、注重预防、修复为主、公众参与”等现代环境资源司法理念,着力把环境资源审判专门化不断推向新的更高层次。

  (二)、实现审判机构和法官队伍的专业化

  长期以来,环境资源审判在我国一直呈点状分布,环境资源案件大多由刑事、民事、行政等传统审判部门分散审理,系统性环境资源审判专门化改革相对滞后,专业化审判组织和人才基础比较薄弱。因此,必须尽快顺应生态文明建设与绿色发展新形势,打造一批符合法官员额制、办案责任制、审判管理扁平化等改革要求和适应归口审理需求的专业化审判团队,构建一批既围绕环境资源司法实务问题又针对环境资源审判基础性、全局性、前瞻性理论问题开展研究的专业化司法智库,不断夯实环境资源审判专门化的组织和人才基础。在现有法律框架下,积极探索适合环境资源案件的审理规则。美国学者约翰·亨利·梅利曼指出:“在一个典型的法典中,几乎没有一条法规不需要作司法解释,因为它的意思不仅当事人及其代理人弄不清楚,就连法官也不清楚。”[6]环境资源审判法官需要同时具备法律知识、审判经验和环境科学知识。一方面要继续加强对现有审判人员进行强化培训,特别是对于环境科学领域理解和判断的能力;另一方面要积极探索各种形式,大力引进环境科学领域的专家,以人民陪审员、专家证人、咨询专家等身份参与案件审判。同时,还需研究制定加强高素质专业审判人才稳定性的制度和机制。

  (三)、建立专门化和多元化的审判规则和纠纷解决机制

  环境资源审判关系到广大人民群众的切身利益,对环境权益的保护是一个系统性工程。环境问题的复杂性、变动性及不确定性,需要建立整合、多元与全面的纠纷解决和责任机制。[7]近年来,推进环境资源审判专门化坚持既遵循职权法定原则又鼓励探索创新的改革思路进行。最高人民法院出台了不少司法解释和规范性文件,使环境污染、自然资源开发利用、生态环境公益诉讼以及气候变化应对相关案件的审判规则和程序得到了不断完善,并有效地指导了环境资源审判实践。一方面,要认真总结试点改革和地方创新经验,密切关注环境资源审判实践中出现的新情况新问题,树立严格执法、公众参与,环境正义、维护权益,保护优先、注重修复等现代环境资源司法理念,积极探索环境资源案件的司法特点和规律,不断创新环境资源案件特别程序规则,及时将那些具有普遍适用意义的裁判规则转化为司法政策和司法解释,推动包括环境资源诉讼特别程序法在内的环境资源法律体系不断完善;另一方面,要根据环境资源诉讼的特点及针对环境资源案件普遍存在证据收集难和固定难等问题,研究解决公益诉讼受理条件、证据制度、责任方式等问题,探索完善建立和完善证据保全、诉前禁令、依职权调取证据、举证责任分配、诉前鉴定、调解听证和专家顾问等专门化制度等制度,建立符合生态环境和自然资源保护需要的专门诉讼程序。


  [1] 王旭光:“环境资源审判专门化的基本特性与路径方法”,载2016年6月22日《人民法院报》。

  [2] 梁慧星:《民法解释学》法律出版社2009年版,第249页。

  [3] 武建华:“论环境资源审判专门化建设的多元性”,载《人民司法》(总780期),第32页。

  [4] 张宝:《环境侵权的解释论》,中国政法大学出版社2015年版,第64页。

  [5] 赵英杰、任东:“强化环境资源审判专门化的路径和方法”载2017年3月1日《人民法院报》。

  [6] 【美】约翰·亨利·梅利曼:《大陆法系》顾培东等译,知识出版社1984年版,第47页。

  [7] 吕中梅等:《侵害与救济:环境友好型社会中的法治基础》,法律出版社2012年版,第380页。

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